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深度一文看懂名单制管理脉络和监管要求(附最新平台名单)
来源:万博manbetx  发布时间:2019-03-09 20:40  点击次数:

  :系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理,现代研究院高级研究员。

  李启春:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部业务总监,现代研究院高级研究员。

  为了防范政府融资平台带来的地方政府债务风险,自2010年第三季度以来,银监会针对政府融资平台采取了“名单制”管理。受制于政策要求和自身发展需要,部分政府融资平台逐步退出该名单。截至2018年12月31日,累计已有2710家政府融资平台退出该名单。本文结合平台公司名单制管理的政策脉络,梳理了平台公司退出的动因和相关要求,探讨了平台公司退出公告与退出名单之间的关系,并对名单内平台公司的退出情况进行了分析,最后提出相关建议。

  2008年国际金融危机之后,我国政府融资平台的数量与贷款规模迅速膨胀,随之带来的政府性债务风险也逐渐受到关注。2010年开始,中央及各部委先后发布了国发〔2010〕19号、财预〔2010〕412号等文件,对融资平台公司进行清理规范。为跟踪监测地方政府融资平台贷款风险情况,银监会相继印发银监办发〔2010〕338号文、银监发〔2011〕34号文,决定 定期对各银行业金融机构平台贷款进行台账统计,逐步形成了融资平台“名单制”信息管理系统并不断完善,成为当前加强政府融资平台管理和防范政府性债务风险的一个重要手段。

  自银监会实行名单制管理以来,对于政府融资平台的管理逐步规范。当然,随着不同阶段的政策变化和平台公司的发展需要,不少平台公司抑或主动谋求退出名单,抑或被动按政策行事退出名单。

  其中,2011年发布的银监发〔2011〕34号提到,对满足相关条件的企业法人类平台贷款,银行可整改为一般公司类贷款,并按照商业化原则运作。随后银监办发〔2011〕191号要求,2011年6月末前将符合条件的企业法人类融资平台统一组织退出,2011年6月末后符合条件的成熟一家、退出一家。基于政策引导和自身意愿,使得当年有大量的平台公司集中退出银监会名单,数量高达1453家,成为历年之最。

  众所周知,按照名单制的要求,平台公司分为监管类和监测类(退出类),前者在债券发行上受到的限制较多。比如,发改委要求“风险定性为全覆盖的平台”可以发行企业债券。再比如,证监会在对平台公司发行公司债券的审核实践中,要求发行人属于“退出平台类”,报告期发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%。这使得为了满足多元化的融资需要,部分平台公司也会主动谋划退出平台名单。

  此外,自国发43号文提出剥离融资平台政府融资职能以来,越来越多的平台公司寻求市场化转型发展。随着当前政策监管的不断加码,地方政府的举债融资行为逐步规范,地方政府和城投公司的关系需要明确。这种形势下,不乏部分平台公司通过退出银监会名单,摆脱其融资平台的帽子,从而理顺政企关系,实现身份的蜕变,以便更好地助推其市场化转型发展。

  根据银监发〔2013〕10号的要求,融资平台退出银监会监管名单需满足以下五个条件:

  根据银监发〔2013〕10号的要求,融资平台退出银监会监管名单应严格按照以下程序进行:

  二是各总行审核批准。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核拉准。

  三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后,与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。

  四是退出承诺。在三方签字的同时,地方政府及相关部门应明确承诺不再为退出类平台新增贷款提供任何担保;各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理,并独立承担新增贷款风险。

  五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备,监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。

  近年来,我们经常会在网上看到一些退出政府融资平台的公告或声明。根据我们的统计,2018年发布关于退出融资平台公告或声明的平台公司共计67家(详见附表)。那么,是否发布了退出平台公告或声明就代表退出了银监会监管名单呢?答案是不一定的。我们通过整理发现,有些发布退出公告的平台公司确实在银监会名单中已经标示为监测类(退出类),而有些则实际上并没有退出名单,仍然属于监管类,另外还有一些发布公告的公司其实是不在银监会名单内的“类平台”。因此可以看出,发布退出融资平台公告与退出银监会名单之间并没有必然的关系。

  对于那些早已经被标示为退出类的平台公司,发布退出平台公告的目的大多是为了重申自己的非融资平台身份,从而以合法渠道进行融资或作为社会资本参与本地和其他地区的PPP项目等。这也是符合国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)的相关规定,即“在融资平台公司承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。

  对于那些发布了退出公告却没有真正退出银监会名单的平台公司,发布退出公告仅仅是为了相关目的而进行形式上的退出,并没有满足银监会所要求的条件和程序,无法在银监会的名单内标示为退出类。正如我们之前所说,靠一纸公告来撇清政府事权、债务和平台公司的事权、债务之间的关系,是远远不够的。如果希望真正退出银监会名单,则应按前文提到的条件和程序执行。(相关链接:常德公告拷问政府融资平台路在何方? / 城投退出平台但愿不是挂羊头卖狗肉)

  根据最新官方数据,截止2018年12月31日,银监会融资平台名单共有11737家公司,其中9027家仍按融资平台管理,另外2710家已经退出融资平台。(想获取最新地方政府融资平台名单,欢迎与我司业务人员联系,电话:、)

  从历年退出名单的平台公司数量来看(见图1),2011年是退出的最高峰,数量高达1453家,是其余年份平均数量的近十倍。2011年之后,平台公司退出名单的数量逐渐减少,而到了2016年之后退出名单的数量又有所上升。2018年退出名单的平台公司数量达151家,创近5年以来新高,这或许与近年来政策监管的趋严和平台公司主动谋划转型有着密不可分的关系。

  具体到 2018年各月的退出情况(见图2),可以看出,主要集中在3月、6月、9月和12月。

  从各省退出名单的平台公司数量来看(见图3),浙江省退出类的平台数量遥遥领先(625家),其次是江苏省(313家),湖南(198家)紧随其后,而西藏和甘肃则没有退出的平台公司。可以看出,排名靠前的省份也是平台公司数量较多的省份。

  对于仍按融资平台管理的平台公司,从风险类别来看,全覆盖的平台公司有6718家,基本覆盖的558家,半覆盖261家,无覆盖的1490家(见图4)。

  从各省仍按融资平台管理的平台公司数量看(见图5),尽管浙江省退出平台的数量遥遥领先,但该省按融资平台管理的平台公司数量仍然居首(896家),足见其融资平台数量之多。其次是广东省(631家)和四川省(627家),融资平台数量最少的省份则是宁夏(65家)、海南(22家)和西藏(1家)。

  自2010年第三季度银监会开始对融资平台施行名单制管理后,在一定程度上有效抑制了融资平台数量不断膨胀的趋势,缓释了平台公司和地方政府的债务风险。随着风险的逐步受控,以及平台公司的主动谋划,不少平台公司退出了银监会名单。 结合各地平台公司数量、平台公司现金流覆盖情况以及当前政策走势来看,在平台公司市场化转型发展成为常态的情况下,监管类平台公司选择退出银监会名单将成为常态。

  不过值得注意的是,平台公司退出银监会名单与发布退出公告是两码事,后者更像是形式上的单方面告示。对于平台公司而言,如果是为了转型发展的需要,不仅需要做到形式上的退出,更应该按照前文内容实质上退出,从而相得益彰。

  从监管层面来看,虽然银监会实行了名单制管理并取得了良好的效果,但关于平台公司的名单制监管仍然口径不一、管理混乱,在增加管理难度的同时,容易滋生隐性债务风险。比如,审计署在全国性债务审计过程中建立了自己的平台公司名单,财政部在债务清查统计时也建立了相应的平台公司名单;重庆、湖南、陕西等省份陆续发文,纷纷摸清各地平台公司底数,并建立地方平台公司名录管理。随着地方政府债务管理进一步强化,中央各部门之间、中央与地方之间在平台公司名单管理中的口径不一现象,未来需要统一化、规范化。

  此外,并非所有银监会名单内平台公司都可以退出,也并非所有名单内平台公司都一定要退出。银监会名单中的平台公司分为机关、事业、企业三类法人,只有企业法人类方可退出。同时,银监发〔2013〕10号文明确规定,对于“仍按平台管理类”,新发放贷款的投向主要为收费公路项目、土地储备机构的土地储备贷款、保障性安居工程建设项目等,各银行不得向“退出类”平台发放保障性住房和其他公益性项自贷款。因此,为了承接保障性住房和其他公益性项目融资的需要,名单内平台公司具有得天独厚的优势,且无需退出。

  当然,对于已经退出名单的平台公司,其转型之路仍然任重而道远。即便退出了银监会名单,在其融资过程中金融机构仍然会审慎待之。因而,对于退出名单的平台公司,应持续坚持以市场化转型为导向,打造经营性现金流,不断提升市场化融资能力,健全完善现代企业管理制度,真正实现市场化转型,逐步发展成为有一定市场竞争能力的一般国有企业。



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